六盘水市水城区人民政府行政复议决定书水府行复〔2024〕19号

六盘水市水城区人民政府行政复议决定书水府行复〔2024〕19号

申请人：某某公司。

被申请人：六盘水市水城区人力资源和社会保障局（地址：六盘水市水城区双水街道兴县路）。

法定代表人：杨豪，系该局局长。

申请人某某公司不服被申请人六盘水市水城区人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察责令改正指令书》（水人社监令字〔2020〕第XXX号），于2024年5月28日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。本案适用普通程序审理，因案情重大、复杂，无法在60日审查完毕，依法延期审理30日，于2024年8月8日召开听证会，现已审理终结。

申请人请求：请求撤销被申请人六盘水市水城区人力资源和社会保障局作出的水人社监令字〔2020〕第XXX号《劳动保障监察责令改正指令书》。

申请人称：被申请人六盘水市水城区人力资源和社会保障局作出的水人社监令字〔2020〕第XXX号《劳动保障监察责令改正指令书》认定事实不清，证据不足，属于应撤销的行政行为。主要理由如下：

2018年11月1日，申请人与某某房地产公司签订《建设工程施工合同》，约定原告负责施工某某项目，合同签订后原告组织人员进场施工，但由于某某房地产公司未按照合同约定支付工程进度款，导致项目停工，同时也导致应支付给农民工工资无法按时支付，部分农民工纷纷向被告投诉拖欠工资。被申请人认定申请人拖欠民工工资XXXXXXX元，并于2020年2月4日作出水人社监令字〔2020〕第XXX号《劳动保障监察责令改正指令书》，责令申请人支付，因申请人确实未收到业主方支付的工程进度款无法支付，被申请人便将案件移送六盘水市水城区公安局立案侦查，认为项目经理丁某涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪。2024年5月申请人公司派人到六盘水市水城区公安局了解未支付农民工工资具体金额时得知，农民工投诉金额部分不真实，甚至部分投诉人不是该项目农民工，冒充农民工身份投诉。经过申请人核实不真实的投诉主要是六盘水某某钢材贸易有限公司投诉拖欠农民工工资，该公司以60名员工名义制作《农民工花名册》，编造被拖欠农民工工资金额XXXXXXX元，由项目现场管理人姜某某签字，《农民工花名册》上加盖的印章也不是申请人用章，而是姜某某私章刊刻的项目资料章，被申请人误认为这60个人就是农民工，被申请人未核实《农民工花名册》的真实性，直到2024年4月12日某某钢材贸易有限公司向六盘水市水城区公安局出具《情况说明》，2024年5月9日六盘水市水城区公安局将此情况告知申请人，申请人才知晓被申请人作出的水人社监令字〔2020〕第XXX号《劳动保障监察责令改正指令书》存在认定事实不清，证据不足的情况。

根据冯某某和任某某起诉未支付劳务费起诉至六盘水市水城区人民法院的民事起诉状和民事判决书也可以知道，被申请人责令申请人支付农民工工资金额中包含冯某某投诉的工资XX万元和任某某投诉工资XX万元，而冯某某和任某某却在被申请人处投诉后向人民法院起诉主张劳务费支付，显然该部分金额不属于农民工工资范畴。

根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条第（二）项对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服和第（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益属于行政复议受案范围。被申请人作出行政行为未超过五年，且符合《中华人民共和国行政复议法》第二十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第二款规定的“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”申请人直到2024年5月9日才知晓被申请人作出的水人社监令字〔2020〕第XXX号《劳动保障监察责令改正指令书》存在认定事实不清，证据不足的情形。为维护申请人合法权益，特依法申请行政复议，请求支持申请人复议请求，撤销被申请人六盘水市水城区人力资源和社会保障局作出的水人社监令字〔2020〕第XXX号《劳动保障监察责令改正指令书》。

被申请人答复称：我机关于2020年1月15日作出的《劳动保障监察责令改正指令书》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法、内容适当。我单位于2020年1月15日作出案涉《劳动保障监察责令改正指令书》并直接送达了某某公司。根据2018年1月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法》第九条和2007年8月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款、第二十八条、第四十八条之规定，该公司申请复议的期限为2020年1月16日至2020年3月15日。

经审理查明：2019年12月26日被申请人接到农民工投诉申请人拖欠工资，被申请人于2020年1月13日进行立案，并查明：“某某公司承建了由某某房地产公司发包的某某项目，后将该项目中商业主体工程交由姜某某实施，护坡土石方和服务中心装修，由刘某某负责实施框架结构、模板钢筋及混凝土浇灌。”被申请人认为，实际施工人姜某某、刘某某和某某公司因未及时支付农民工工资，违反《中华人民共和国劳动法》第五十条，其根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条和《贵州省劳动保障监察条例》第十九条、第二十八条之规定，于2020年1月15日对申请人作出并送达《劳动保障监察责令改正指令书》（水人社监令书〔2020〕第XXX号），要求申请人于2020年2月4日前将已核公司签名盖章拖欠的农民工工资XXXXXXX元支付完毕，申请人未按时支付，后被申请人依据《中华人民共和国刑法》第二百七十六条之一的规定，认为申请人的法定代表人李某、实际施工人姜某某、刘某某涉嫌构成拒不支付劳动报酬犯罪，于2021年2月2日移送水城区公安局立案查处，水城区公安局于2021年7月27日告知被申请人移送案件已立为刑事案件侦查。申请人称其2024年5月到水城区公安局了解到案涉农民工工资明细有造假，认为工资明细加盖的公章系姜某某刊刻的项目资料章，且有部分人员登记为农民工，但在被申请人处投诉后又向人民法院起诉主张劳务费支付，该部分金额不属于农民工工资范畴，因此申请人认为被申请人认定其拖欠农民工工资事实不清，证据不足，加之上述情况耽误其法定申请期限，申请人不服被申请人于2020年1月15日作出的《劳动保障监察责令改正指令书》（水人社监令书〔2020〕第XXX号），于2024年5月28日向本机关申请行政复议。

申请人向本机关提交证据如下：1．申请人营业执照复印件和申请人法人身份证明书和法人身份证复印件；用于证明申请人主体资格；2．劳动保障监察责令改正指令书（水人社监令字〔2020〕第XXX号）复印件，用于证明被申请人作出具体行政行为的时间是2020年2月4日；3．六盘水某某钢材商贸有限公司2024年4月12日出具的情况说明和（2023）黔0201民初4276号民事判决书复印件，用于证明六盘水某某钢材商贸有限公司承认与申请人之间存在买卖合同关系，已经人民法院生效判决书确认，该公司认可农民工花名册中的人员系该公司员工，不属于某某项目的农民工，直到2024年5月9日申请人才知道被申请人作出的行政行为认定事实不清，证据不足，证明申请人申请行政复议未超过法定期限；4．六盘水某某钢材贸易有限公司国家企业信息公示系统截图、六盘水某某商贸有限公司国家企业信息公示系统截图复印件，用于证明张某某和李某某系该两家公司法定代表人和股东，不是农民工，该二人以农民工身份主张被拖欠工资不真实；5．农民工花名册（张某某、李某某等61人花名册）复印件，金额合计：XXXXXXX元，用于证明农民工花名册未加盖申请人公司印章，只有姜某某加盖的项目用章，申请人不知晓农民工花名册（张某某、李某某等61人花名册）是虚假证据；6．农民工花名册（杨某某等人）复印件，金额合计：XXXXXXX元，农民工花名册（陈某某等人）复印件，金额合计：XXXXXXX元，用于证明被申请人依据农民工花名册作出认定申请人拖欠农民工工资XXXXXXX元存在重复计算，且部分民工已经诉讼或者申请劳动仲裁，申请人已经支付完毕劳动仲裁员工工资，在没有劳动用工合同和考勤记录的情况下认定申请人应承担农民工工资支付责任属于认定事实不清，证据不足；7．（2021）黔0221民初4339号民事判决书、（2021）黔0221民初4348号民事判决、（2021）黔0221民初4350号民事判决书、（2023）黔0221民初5267号民事判决书、（2023）黔0221民初4151号民事判决书复印件，用于证明农民工花名册中的敖某某、敖某、林某某、任某某（代表任某、方某某、周某某、樊某某）、冯某某（代表王某某、贺某某、唐某、石某某、曾某某、黄某某）起诉劳务合同纠纷，法院判决支持其诉请，证明敖某某、敖某、林某某、任某某、任某、方某某、周某某、樊某某、冯某某、王某某、贺某某、唐某、石某某、曾某某、黄某某与申请人之间不存在劳动合同关系，而是劳务合同关系，证明被申请人作出的具体行政行为认定事实不清，证据不足；8．黔水劳人仲字〔2021〕第10X号至11X号仲裁庭组成人员及开庭通知书、黔水劳人仲字〔2021〕第10X号仲裁裁决书复印件，电子回单和微信支付依据复印件，用于证明龙某某、龙某一、龙某二、龙某三、龙某四、林某一、吴某某、何某某、李某一、谢某某申请劳动仲裁，要求申请人和刘某某支付劳动报酬，六盘水市水城区劳动人事争议仲裁委员会作出仲裁裁决由刘某某支付劳动报酬，申请人承担连带责任，证明该部分人员用工主体是刘某某，10件案件涉及金额XXXXXX元，该部分人员及涉及金额不应再作为被拖欠农工人员和工资计入《劳动保障监察责令改正指令书》中；9．付款协议2页、转账结果7页，农民工花名册13页等复印件，用于证明《劳动保障监察责令改正指令书》中认定工资金额XXXXXXX元分别属于李某二和王某工人工资，申请人与李某二和王某已经达成付款协议，并按时分期支付；10．申请人、业主方以及项目经理赵平支付劳务费、工资统计表103页等复印件，合计XXXXXXX元，用于证明申请人截至2024年7月24日，已支付劳务费、法院判决、农民工工资共计XXXXXXX元。

被申请人向本机关提交证据如下：1．责令改正指令书原件以及送达回执复印件，用于证明申请人公司项目部负责人丁某已于2020年1月15日签收责令改正指令书；2．水城区公安局治安大队出具的情况说明复印件，用于证明该治安大队于2020年7月27日立案调查，2020年8月10日对丁某进行询问，用于证明申请人项目部负责人丁某至迟于2021年8月10日应当知道我方作出的行政行为，申请人已超过法定期限提起行政复议；3．案涉劳动保障监察行政执法卷宗复印件。

经听证会质证，当事人对证据质证意见如下：

申请人某某公司对被申请人六盘水市水城区人力资源和社会保障局提交的证据质证意见如下：对证据1的三性和证明目的均不认可，被申请人提供的指令书制作的时间为2020年1月15日，送达时间相同，加盖的印章是项目部印章，经手人是丁某，我方收到的指令书制作的时间是2020年2月4日，其他内容一致，我方收到的指令书是第二联，被申请人保存的是第一联，且在指令书中并未告知申请人依法享有的救济途径，因此申请人从知道或应当知道之日起申请行政复议并未超过复议时效，丁某也未向被申请人提交签收指令书的授权委托书，因此被申请人出具的该组证据达不到其证明作出的行政行为合法有效。对证据2的真实性和合法性无异议，对与本案的关联性有异议。公安机关对丁某询问，并未对申请人的法定代表人进行询问，丁某在该案中或者在被申请人作出的行政行为一案中均不能代表申请人做出任何书面或口头意见，且该情况说明是在行政复议举证期限结束后才提交的。

被申请人六盘水市水城区人力资源和社会保障局对申请人某某公司提交的证据质证意见如下：对证据1的三性无异议；对证据2的三性均不认可，该证据的盖章部分模糊不清，且不是原件，认不出系被申请人制作。对证据3至5的证明目的有异议，被申请人在做出行政行为时，该项目的管理人姜某某对提交给被申请人的农民工工资花名册进行了认可，被申请人依据该花名册做出行政行为并无不当之处。故申请人认为的申请人行政复议期限未超过法定期限的理由不成立，由于申请人申请行政复议期限已经超过法定期限，故对证据6至8的关联性和证明目的均不认可，由于申请人申请行政复议已超过法定期限，该几组证据都是在行政复议法定期限后才查明的证据，故达不到证明目的。对证据9的三性无异议，但认为申请人称丁某在本案中没有代理权限，但这组证据中的付款人均为丁某代表该公司支付，侧面证明了丁某在本案中的具有代表申请人公司的权限，故反而证明被申请人送达合法有效。

本机关对上述证据的认定如下：对于申请人出示的营业执照、法定代表人身份证明及身份证可以证明申请人身份信息，故予以确认；对被申请人提供的《责令改正指令书》，因申请人和被申请人提供的责令改正指令书内容一致，但落款时间不同，鉴于申请人未能提供清晰原件，本机关确认以被申请人提供的责令改正指令书为准，制作时间为2020年1月15日；对被申请人提交的水城区公安局的情况说明复印件，无法达到证明目的，故本机关不予认可；对被申请人提供的案涉劳动保障监察行政执法卷宗复印件，能够证明被申请人调查处理程序，与本案具有关联性，本机关予以确认；对申请人提供的六盘水某某钢材商贸有限公司2024年4月12日出具的情况说明和（2023）黔0201民初4276号民事判决书，与本案具有关联性，本机关予以确认；对申请人提供的六盘水某某钢材贸易有限公司、六盘水某某商贸有限公司国家企业信息公示系统截图，来源合法，与本案具有关联性，本机关予以确认；对申请人提供的农民工花名册（张某某、李某某等人），与本案具有关联性，本机关予以确认；对申请人提供的杨某某等人和陈某某等人农民工花名册与本案具有关联性，本机关予以确认；对申请人提供的（2021）黔0221民初4339号、（2021）黔0221民初4348号、（2021）黔0221民初4350号、（2023）黔0221民初5267号、（2023）黔0221民初4151号民事判决书与本案具有关联性，本机关予以确认；对申请人提供的黔水劳人仲字〔2021〕第10X号至11X号仲裁庭组成人员及开庭通知书、黔水劳人仲字〔2021〕第10X号仲裁裁决书与本案具有关联性，本机关予以确认；对申请人提供的付款协议2页、转账结果7页，农民工花名册13页来源合法，与本案具有关联性，本机关予以确认；对申请人提供的申请人、业主方以及项目经理赵某支付劳务费、工资统计表103页与本案具有关联性，本机关予以确认。

本机关认为：

本案争议焦点为：被申请人作出的《责令改正指令书》是否正确。

根据《中华人民共和国劳动法》第五十条：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”第八十五条：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”第九十一条：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的。”和《劳动保障监察条例》第十条第一款第三项：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉。”和第十三条第一款：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”从上述法律、法规规定可以认定，本案被申请人负有受理和处理投诉举报违反劳动保障监察行为的法定职权。

根据原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发﹝2005﹞12号）规定：“……四、建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”以及住房和城乡建设部关于印发《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》的通知第九条规定：“存在下列情形之一的，属于违法分包：（一）施工单位将工程分包给个人的；”《贵州省劳动保障监察条例》第十九条规定“人力资源和社会保障行政部门在调查投诉事项时，投诉人对自己提出的主张，应当提供合法权益受侵害的相关材料。与投诉事项有关的劳动合同、职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据，由用人单位提供。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供的，人力资源和社会保障行政部门可以根据投诉人提供的证据材料认定事实，做出处理决定。”第二十四条第二款规定“单位违法将工程发包、分包或者转包给其他承包单位，承包单位克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付。”本案申请人将自己承包的某某项目转包给不具备施工资格的刘某某等人，因刘某某等人未能及时支付农民工工资，申请人应当承担支付农民工工资的用工主体责任，但本案中，被申请人在收悉投诉人投诉后，未要求申请人提供员工花名册、考勤记录、劳动合同等证据，未调查核实案涉项目的农民工信息，就依据投诉人提供加盖为项目部印章的农民工工资花名册和部分农民工证人证言，认定申请人拖欠农民工工资九百余万元，未能尽到充分严谨的调查职责，且在送达程序上，在项目部未取得申请人委托授权的情况下，就将指令书送达项目部，存在不规范之处，不能视为送达有效，虽申请人提供的劳动仲裁裁决、民事法律判决书等证据系在案涉责令改正指令书作出后才产生的，但从侧面印证被申请人在作出责令改正指令时，确实存在未对农民工花名册中人员信息进行调查核实，未予以区分和认定这个款项性质属于农民工工资还是劳务费，特别是未能核查发现该花名册信息中存在将其他公司人员信息冒充项目该项目农民工信息，因此被申请人据此就认定申请人拖欠工资的金额，存在事实不清、证据不足、程序不规范的情况。

但本机关结合申请人提供的还款协议、支付凭证等证据，加之申请人基本认可责令改正指令书中确定的金额，只是认为部分金额有误，及拖欠金额的性质认定不清，鉴于申请人现已基本支付完毕实际拖欠的费用，没有责令被申请人针对申请人拖欠农民工工资一事重新调查的必要性，当然，被申请人之后发现或接到案涉项目拖欠农民工工资投诉举报的，仍应当依法予以调查处理，综上所述，被申请人作出的责令改正指令书事实不清、证据不足，程序不规范，应予撤销，但无需责令重新作出行政行为。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项的规定，决定如下：

撤销被申请人作出的《劳动保障监察责令改正指令书》（水人社监令书〔2020〕第XXX号）。

本决定书一经送达立即生效，如不服本决定，可自接到本决定之日起15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

2024年8月26日